调撤率100%：“没有判决”的法庭背后

《中国新闻周刊》记者/张馨予

发于2023.7.10总第1099期《中国新闻周刊》杂志

【资料图】

“2022年全年结案319件，调撤率100%，无一判决。”近日，湖北省高级人民法院在其微信公众号发表文章称，九畹溪人民法庭近年来深耕诉源治理，狠抓调解工作，“愿做‘没有判决’的法庭”。

实际上，除了九畹溪人民法庭，全国多地法院的调解率都在近几年出现明显提升。哈密市融媒体中心6月24日发布的报道显示，2023年以来，哈密市两级法院调解成功率达到85.3%。《人民法院报》6月20日的报道指出，安徽省绩溪县人民法院2022年以来的调解成功率达到85%。喀什市人民法院浩罕人民法庭曾于去年发文，称其2022年1月至6月共调解案件310件，调解率100%。

纠纷在诉前就成功调解，是各地法院调解率提升过程中的一个明显趋势。在九畹溪人民法庭2022年319件结案案件中，就有120件是以诉前调解的方式处理的。

今年2月，最高人民法院立案庭庭长钱晓晨表示，诉前调解成功量自2019年以来，以年均83%的增幅持续增长，2022年诉前调解成功895万件，同比增长46.6%。

中央财经大学法学院副教授曹建军对《中国新闻周刊》指出，诉前调解已经成为法院多元化解决民事纠纷的重要手段。全国法院调解成功量的持续提升现象，在一定程度上反映出司法实务对诉前调解方式的旺盛需求。不过，曹建军认为，也有必要反思这一司法统计数据的背后是否存在异常的推动因素。

在民事诉讼法学者、北京航空航天大学法学院教授肖建华看来，“口号司法或政绩司法不是司法的追求，公正公平解决纠纷，迅速高效解决纠纷，才是司法的目的”。

“从源头上减少诉讼增量”

武汉市洪山区人民法院立案庭庭长杨庆九担任法官已逾32年，在他的印象中， 近几年法院调解成功率的显著提高是从推行“诉源治理”开始的。

诉源治理机制由法院系统率先提出和倡导。2019年2月27日，《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要(2019—2023)》(以下简称《意见》)发布实施，首次提出诉源治理的概念，将诉源治理列为今后五年人民法院至关重要的改革任务，要求“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动从源头上减少诉讼增量”。

在此背景下，各地法院积极探索诉源治理的方法，诉前调解成为当前纠纷解决的重要手段。

杨庆九告诉《中国新闻周刊》，就诉前调解程序而言，如果两方当事人都愿意诉前调解，法院会通过调解平台，将案件指派给相关的调解组织或者调解员，在线上或是线下进行调解。如果调解成功，达成调解协议，将由法院进行司法确认，赋予调解协议的强制执行效力。

最高法披露的数据显示，截至2022年底，对接法院的调解组织和调解员分别达到9.6万家和37.2万名，在线调解纠纷量累计3832万件。

曹建军认为，包括诉前调解在内的诉源治理在我国萌发乃至勃兴，有其深层原因和内在动力。

我国的纠纷目前呈现出“案多人少”的严峻形势。在当代中国社会变迁与转型的背景下，纠纷数量激增，从2004年起，法院受理案件的数量一直在持续增长，在2016年和2019年先后突破2000万件、3000万件。与此同时，案件的增长速度显著大于法官人数的增长幅度，特别是在经济发达地区，积案问题严重，法官人均办案数量畸高。

为提升司法审判的效率与质量，我国已经着手采取一系列内外措施进行改革，包括增加法院人财物供给、分类管理法官人员编制、改革审判方式和管理流程、运用信息化办案手段等。曹建军说，法院针对“人少”一端几乎穷尽内外手段，现在自然将眼光放在矛盾的另一端即“案多”问题。非诉纠纷解决机制的运用和发展就属于从源头化解纠纷的根本举措。

实际上，调解本就是一种根植于我国历史文化传统的纠纷解决方式。曹建军指出，我国存在无讼少讼、互让和解的文化传统和社会心理，社会纠纷在源头阶段与基层空间存在诉外化解的潜在可能。

目前来看，诉源治理确实有明显的成效。近两年，杨庆九所在洪山法院的调解成功率已经达到65%左右。他说，“从我个人来说，法院的民事案件如果没有这个调解成功率，法官的压力要大很多。”他认为，基层法院把调解工作做好，上诉就不会多，上级法院的压力也会变小。

除了减轻法院办案人员的工作量，在北京瀛台律师事务所律师王正阳看来，诉前调解还会节约当事人的成本，包括金钱成本和时间成本。时间成本方面，诉前调解的时间远远少于法院判决的时间，通常在一个月左右，少则几天，而案件通过一审、二审，至少需要半年以上的时间。金钱成本方面，诉前调解不收取费用，相比普通民事案件的诉讼费，也能减少当事人的金钱成本。

许夏刚刚经历过一次诉前调解，她对诉前调解程序的流畅印象深刻。6月下旬，她在拼多多下单了一批零食，吃过之后腹泻数次，核查后，她发现食品中超过10包都已经变质。在与商家协商无果后，许夏选择线上起诉。提交后，纠纷很快就转到诉前调解，调解员迅速于线上在许夏和商家之间进行调解，并协商了700元的赔款。“这是我第一次起诉，意料之外的高效。从起诉到调解结案，三天解决，只跑了一趟法院。”许夏告诉《中国新闻周刊》，诉前调解确实加快了诉讼效率。

此外，王正阳告诉《中国新闻周刊》，诉前调解可以不让双方当事人矛盾激化。“案件一旦进入诉讼环节，双方当事人往往会剑拔弩张，甚至激烈争吵。而争议解决的核心目的是解决矛盾，不是激化矛盾。因此，诉前调解在一定程度上可以让双方当事人的关系得到缓和。”

王正阳还指出，诉前调解一个更为根本的优势，是调解协议经过司法确认后，可以达到和判决书一样的法律效力。如果一方拒绝执行调解书的内容，另外一方也也可以申请法院强制执行。

调解率的“内卷”

尽管多地法院的调解成功率提升是大趋势，但九畹溪人民法庭在2022年实现100%的调撤率，全年无一判决，仍显得格外突出。

王正阳认为，九畹溪人民法庭的高调解率具有特殊性。九畹溪人民法庭位于湖北省宜昌市秭归县九畹溪镇，是基层法院的派出机构。王正阳说，九畹溪人民法庭的性质决定了其全年的案件量不大，并且案件更多可能是邻里纠纷，本身没有太多复杂的争议，因此更容易被调解。

曹建军指出，九畹溪是旅游风景区，案件量本身就少，借助山区淳朴民风和村级基层组织的协助，相比于其他地区而言更容易达到百分百的调解率，“案件量小、争议标的小、法律问题相对简单，均使得调解成功率的提升相对而言更加简单”。

不过，曹建军也表示，调解成功率高到100%的程度，也可能有法院业绩和创优方面的影响因素。

据媒体报道，湖北省宜昌市远安县人民法院2020年至2022年劳动争议纠纷案件的调解成功率达到100%。2023年，远安县人民法院立案庭因优异的调解成功率而荣获宜昌市政法英模集体。

曹建军发现，我国中西部地区的民事司法更容易达到高比率的调解成功率。据《中国新闻周刊》记者检索，对调解成功率进行宣传的法院也多位于中西部地区。曹建军认为，相对而言，北上广深的法院会审理很多疑难复杂的案件，不少案件能够成为指导性案例，完成法院的考核指标。而中西部地区的法院相对更追求调解成功率，提高调解成功率就成为法院获得关注或突出成绩的一种方式。

“如果诉前调解已经成为一个法院的特色甚至评优的主要指标，那么法院对诉前调解成功率只会推高，不会轻易降低。”曹建军认为，一方面，这对当地法院和法官而言是业绩负担，反映民事司法围绕调解率过度“内卷”的异化风险；另一方面，这会对周边法院乃至全国其他地区法院传导调解上的工作压力，过度追求调解率会影响到当事人的合法权益和司法公正。

肖建华说，过度追求调解率，容易造成虚假数据或一些不正常的攀比，“比如强迫调解或违法调解等现象，都是过去曾经发生过的问题。同样的错误不应当再犯”。

《中国新闻周刊》记者在社交平台看到，很多有调解经历的人都表示提交线上起诉后，无论选择是否接受调解，都会自动进入诉前调解的程序，这让许多人表示不解。

曹建军表示，随着调解优先原则的倡导推行，先行调解的自愿性逐渐变成调解前置的强制性，“可以先行调解”变成“应当先行调解”，“裁决之前”变成“立案之前”，事先征求当事人同意的原则性机制变成事后听取当事人异议的例外性机制。那么，纠纷当事人在诉前可能遇到行政调解、人民调解、行业调解、社会调解、司法调解等不同组织的调解活动干涉，可能会激起当事人对反复调解、纠缠调解、同质调解的不满情绪。

肖建华也告诉《中国新闻周刊》，有些案件的当事人特别是商事纠纷的当事人，不愿意调解，没有诉前调解的意愿，就不应当强迫其进入诉前调解。“现在我国没有关于强制诉前调解的法律规定，有些地方法院将强制诉前调解作为一项司法政策，把所有案件都纳入诉前调解的轨道，也是不妥当的。”

在工作过程中，王正阳发现，过度追求调解率也可能对案件产生不利影响。有时，部分当事人是迫于裁判压力，抱着得过且过的心态，在法院调解过程中，随意达成调解协议，并不是真的想履行义务。签订调解协议时，当事人履行义务的条件还是可能实现的，但后来发生了变化，比如当事人投资失败，降低了当事人偿还债务的能力，无力再履行调解书确定的义务，会让案件重新回到法院的执行层面，增加执行压力。另外，王正阳指出，很多当事人在诉讼中需要提前保全对方的财产，但是通过调解程序，对方当事人更早地知道了被诉的情况，就有可能恶意拖延案件时间，甚至是转移财产。

实际上，最高法近年来也在强调不应片面追求调解率。5月30日，最高法院党组书记、院长张军率调研组在云南展开调研，他在昆明市中级人民法院诉服中心调解咨询窗口得知有两位当事人的专利权被侵犯，希望通过诉前调解解决问题。张军表示，案件能够调解结案，双方当事人也认可，这样的效果很好，“但法院在调解案件的同时，也要看侵权人能不能切实纠正自己的侵权行为。如果不能，还是要依法惩治，不能简单地息事宁人了事”。

如何避免让法院在提高调解率的过程中影响到当事人的合法权益和司法公正？曹建军认为，可以通过民事诉讼法及其相关的司法解释，增加非诉讼纠纷解决和诉源治理的监督机制和制约机制。另外，还可以引入第三方的中立性评估，例如当法院的调解成功率达到100%，法院要敢于公开调解成功的案件案号，并且允许第三方机构进行评估，这样才能公正地观察和判断诉前调解数据到底是否生发于内部的实际需求，外部的推动是否依循法治手段且保持在合理的限度内。

应形成概念边界和稳定机制

“‘诉源治理’作为‘枫桥经验’与社会治理的融合战略，吸引了中央、地方各机关、各部门的高度关注，被视为增进社会和谐、提升人民群众司法获得感、推进社会治理现代化的重要举措。”曹建军认为，诉源治理在理念上是具有先进性的。

不过，他同时指出，在推行诉前调解制度时，部分法院可能还会存在一些不规范的现象。

2022年6月，赵元被卷入了一场诉前调解。此前，赵元和甲某名下共有一个大型超市，甲某想从银行借一笔贷款，但是没有资质，于是甲某以该超市作抵押，同时还借助名下有一家公司的乙某，在银行拿到了1200万的贷款。后来，甲某无力偿还贷款，银行起诉，法院进行诉前调解。赵元表示，自己没有接到法院的调解通知，没有参与法院组织的线下调解，但是甲某和银行在诉前调解的过程中签署了调解协议，申请了司法确认，调解生效后，赵元及其配偶的财产均被冻结。

调解执行后，赵元向执行局提出异议，并在法院提交了再审材料，仍在等待处理。赵元表示，自己不清楚诉前调解的流程，但认为自己在不知情的情况下被执行了。

赵元的女儿赵阳是一位在长沙执业的律师，她对《中国新闻周刊》表示，就其个人工作经验而言，庭上调解的过程中，法官审核和解释都比较严格，而诉前调解的程序是否规范，就要看当地法院的具体情况了。

曹建军指出，主持诉前调解的主体应该是什么，没有明确规定，有些地方法院存在让法官助理甚至是书记员进行诉前调解的情况，有些法院会引入调解组织和调解员。

在诉前调解的流程中，调解组织和调解员自身的专业素质和调解方式尤其重要。《中国新闻周刊》在社交平台上看到，有部分当事人围绕诉前调解的负面反馈与调解员息息相关。

调解员的组成比较多元。根据九畹溪人民法庭的宣传文章，其会选聘德高望重的基层党员和乡贤能人担任调解“专家”。玉树市人民法院在一篇文章中提到，特邀调解经验丰富、工作能力较强的退休法官聘任为调解员。在云南省广南县人民法院成立的诉前调解机构“民族调解工作室”中，调解员是当地退休少数民族干部。调解员的资质如何认定？这个流程由法院掌握，整个过程仍缺乏监督。

在曹建军看来，诉源治理从2019年推开至今，还没有形成概念边界和稳定机制，目前甚至呈现出格局扩张化、概念模糊化、导向同质化、改革口号化的问题。

以格局扩张化为例，曹建军说，法院追求中心主导地位、包揽纠纷解决工作，加重了法官在审判之外的工作负担与现实压力，可能损害法官中立角色，引起实践的失范甚至异化的风险。他认为，法院应该在诉源治理机制中回归辅助者的角色，积极寻求政府及其职能部门、社会自治力量的协助配合，应以纠纷的可诉性为标准提供诉前纠纷化解的方案与服务，明确诉源治理与诉讼裁判的界线。

“各地改革为推陈出新、追求特色，不断扩张诉源治理的内容，持续加重法院的负担。”曹建军认为，我国应当以体系化的程序规则明确诉源治理在网格化、强制化、运动化方面的限度，警惕行政化倾向和管控性思维。只有司法与行政保持适度的异质化与距离感，行政之外的社会治理渠道才能维持畅通和有效。

(文中许夏、赵元、赵阳为化名，实习生陈袁对本文亦有贡献)

《中国新闻周刊》2023年第25期

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